在陈宪看来，第一条路十分危险，但第二条路也并非坦途。
如果他将督政院制度向上推进，去限制上层官员，兵最终培养出了资产阶层，那最终，这种限制也会落到他的头上，如果他胆敢抵抗，也许他建立并培养出的这个国家和政体会将他送上断头台。
不过，对陈宪来说，这并不是个难以选择的题目，因为即使被限制，也总比死亡更好。
所以，陈宪两害选其轻，只能选择第二条路。
利用成吉思汗进攻西夏的这一年时间，陈宪对东海国的官僚制度进行了一次梳理改革。
陈宪确立，东海国的基础行政单位是镇，而不再是过去的县，一个镇有一个小小的督政院，一个镇长，督政员和镇长由镇里的选民选举而出。
在东海国，不是所有人都有是选民，成为选民有两个前提条件，第一取得小学毕业证，第二每年必须缴纳一定数额的税款。
镇长当选之后，根据小镇的情况雇佣治安官，税务官，财政官等事务官，组建小镇的管理机构。
镇之上是县，在县一级，除了督政院和县长之外，还有司法机构，法院和检察署。
县长和县督政员由下辖各镇选举而出，县长和督政员的竞选者，可以去下辖各镇进行宣传拉票，选举由各镇督政院主持举行，县司法机构进行监督和公正。
每个镇选举计票结束后，派出一个选举人，去县里进行选举人投票，这个选举人自身没有投票权，他只是根据自己镇上的选举结果，奉命投票而已。
最终由县司法机构统计各镇选举人的选票，再乘以各镇的人口系数，就是等于各镇的选票权重，最后统计县下辖所有镇的选票权重，统计出候选人得票权重。
这种选举制度，简单明了，一个县可能有几万甚至十几万人口，但却只有几十个镇，每个镇也不过几千人，一个镇派一个选举人，几十个人集中在一个大厅里，你们镇选谁？你们镇选谁？几十个人很快就能统计出结果，然后找个会计来，根据人口计算一下每个镇的选票的权重，再相加，很快就能得出选举结果。
这种方法，比几万，几十万人一起选举，再去统计就要简单多了，一个镇民，不需要跑到县城里去投票。
在技术不发达的时代，这可以极大的避免浪费和提高选举率，毕竟你让一个人花一上午时间，去镇中心投个票，可能大多数人都会去，但你要是让一个人花几天时间，跑到县城里去投票，那有一大半人都不会去，如果是花半个月时间去府城投票，那估计没人会去。
市和县为平级机构，一个市只管辖自己的市区和一部分郊区的底盘，基本上一个市的管辖面积不会比一个县更大。
为了便于管理，市和县一样，分区管理，分区选举，最后由选举人集中投票。
县，市之上是郡，差不多相当于后世的地市，陈宪将整个山东分为七个郡，分别是以登州为中心的蓬莱郡，以青岛为为中心的琅琊郡，以潍州为中心的齐郡，以海州为中心的东海郡，以济州为中心的东平郡，以济南为中心的济南郡。
每个郡管辖数十个县，郡的选举依然采取选举人制度，分为三级选举，先是镇一级选举，然后镇一级的选举人集中在县里进行投票，得出结果后，县里再派选举人去郡城代表一县，或者一市进行投票。
陈宪此番变法一经宣布，举国哗然！
各地官员纷纷上书，一些自付和陈宪关系比较近的官员甚至不顾一切的跑到陈宪在青岛的行在，试图当面劝说他，一些胆大妄为者，甚至喊出了清君侧的口号。
陈宪当即进入了自己警卫军的驻地中，他之前军改时，选择的警卫军都是年轻的，和各方面瓜葛最少的军官。
陈宪直接躲进警卫军中的行为，倒是吓了各地官员一跳，这样的行为简直就是将各地官员当作反贼看待了，让官员们一时不知如何是好。
各地官员之所以如此群情激愤，实在是陈宪的这种做法，几乎等于是在公开的支持各地的豪商大户。
这些年，在县镇一级，各地的豪商大户利用手里的金钱，已经掌握了越来越多的地方政权，在各县镇的选举中，陈宪原本的官僚系统虽然靠着以前在官员任命时期掌握的资源，靠着各地学校毕业生的支持，还掌握着大部分主动权，但随着各地的商人富户越来越熟悉游戏规则，他们已经开始在基层政府中掌握越来越多的话语权，特别是督政院，已经成了基层政府的重灾区。
这也是为什么，这些年，陈宪的官僚们越来越反感督政院的原因，他们无法忍受原本被他们踩在脚下的人，突然之间就能对自己指手画脚。
这些年，陈宪行成立的府一级不受督政院限制的政府，大肆打压豪商富户，其实也是对这种现象的一种反弹。
官员们非常清楚，一旦陈宪新制定的这种新政全面执行，那么也许用不了十年时间，各郡的郡守就有可能落入某个商人的口袋，因为在选举人制度之下，商人们完全可以联合起来，将自己在各地方的优势转换成在上层选举的优势。
陈宪的过激反应让官员们吓了一跳，也变得冷静下来，文官虽然嘴皮子厉害，但手中没有兵权，实际上不难对付。
接下来，陈宪派出使者，先将山东的六府官员招到青岛的大营中。
东海国此时的官僚阶层还太年轻，还没有扎根下去，他们的权力其实完全来自陈宪的一纸诏书，所以，对于陈宪召唤他们去军营，这些官员虽然害怕，却不敢拒绝。
这些官员进入军营后，第三天就被放了出来。
离开军营的官员们一个个神色古怪，似迷茫，似不解，又似叹服……
陈宪在为自己日益不足的权谋发愁，但至少在目前，他在手下官员们的心目中，还是英明无比的。
这些年，他做到的一件件事情，都犹如鬼神相助，以后不好说，但至少目前，他在麾下的这些官员的心目当中，还有着至高的威严和神秘感。